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INTEGRATION SCOLAIRE

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QUATRIÈME PARTIE : L'ORIENTATION DES ENFANTS ET ADOLESCENTS HANDICAPÉS

L'une des dispositions fondamentales de la loi d'orientation du 30 Juin 1975 en faveur des personnes handicapées fui la création d'une instance départementale unique compétente pour prendre [es décisions en faveur des enfants et adolescents handicapés : la commission départementale de l'éducation spéciale (C.D.E.S.)'. Les textes réglementant la composition et le fonctionnement des commissions sont clairement protecteurs des droits de l'Homme et ce, de trois points de vue au  moins:

- les décisions des commissions, prises dans l'intérêt des enfants, s'imposent aux établissements scolaires ordinaires et aux établissements d'éducation spéciale ainsi qu'à l'égard des organismes de prise en charge (assurance maladie, caisses d'allocations familiales) ;

- en revanche, la liberté de choix des parents ou des personnes responsables de l'enfant au regard des décisions des commissions leur est expressément reconnue par le législateur. Il convient de noter sur ce point que, si la saisine de la commission ne requiert pas l'accord formel des parents, la décision qu'elle prend ne peut leur être imposée ;

- les textes incitent à l'évolution des mesures au fur et à mesure que les besoins changent. A cette fin. les mesures prises en faveur des personnes "en situation de handicap" doivent être réexaminées périodiquement. pour tenir compte de l'évolution de leurs besoins spécifiques.

La mission a tenté d'analyser les processus d'orientation pratiqués dans les départements visités à l'aune de ces trois principes ( 1). Globalement. il ressort de l'analyse de terrain que c'est l'offre de places en établissement. et non le besoin spécifique de l'enfant qui détermine les modalités de scolarisation. Ce dysfonctionnement pose le problème du pilotage effectif de l'orientation des enfants handicapés et, plus généralement. des modalités de programmation des équipements (2).

1. Les commissions d'éducation spéciale : une réglementation
intéressante mais peu appliquée.

Les compétences de la C.D.E.S.. fort nombreuses. recouvrent notamment la reconnaissance du handicap, la définition du taux d'invalidité, l'attribution de l'allocation d'éducation spéciale avec ou sans complément. l'attribution de la carte d'invalidité, en sus des propositions d'orientation des enfants et adolescents, qui seules. influent directement sur les modalités de scolarisation. La mission s'est attachée à analyser les procédures concrètes de traitement des dossiers individuels d'orientation, afin de tenter d'apprécier par quelles voies se décide l'intégration scolaire des enfants handicapés. ou leur cheminement vers les établissements spécialisés et ses causes.

1.1.Les procédures et le fonctionnement des commissions

Dans tous les départements visités. le préfet avait désigné le DDASS ou d'académie. avec une présidence tournante chaque année pour présider la C.D.E.S. A de rare~ exceptions pré,, et contrairement aux instructions ministérielles, le président ne siégeait pas personnellement et surtout, ne désignait pas pour le remplacer son suppléant - habituellement le DDASS pour l'inspecteur d'académie et réciproquement - mais un de ses collaborateurs, choisi ou non. parmi les membres de la commission. Cette pratique semble très compréhensible du fait de l'étendue des responsabilités exercées tant par l'inspecteur d’académie que par le DDASS et de la longueur des séances. Elle soulève toutefois une interrogation de nature politique s'agissant des, premières décisions d'orientation dont les conséquences tant humaines que financières sont considérables : prix de journée en établissement de l'ordre de mille francs par jour dans le secteur médico-social. davantage lorsque l'enfant se trouve par défaut orienté vers le secteur sanitaire et ce pour une durée d'une dizaine d'années minimum, les décisions d'orientation des CDES visitées ne se trouvant. en pratique que, quasiment jamais remises en cause ultérieurement. Si les ministres compétents considèrent l'orientation des enfants handicapés comme une priorité au sein des champs de compétences très vastes dévolus aux services déconcentrés des affaires sociales et de l'Éducation nationale ' il convient de rappeler les dispositions des circulaires de 1976 et 1977 susmentionnée demandant aux responsables départementaux d'y travailler personnellement. Dans le cas contraire ci dans un souci de cohérence, il serait préférable d'abroger lesdites dispositions réglementaires et de confier la présidence de la C.D.E.S. à un autre fonctionnaire ou magistrat nommément désigne disposant d'une moindre autorité mais d'une plus grande disponibilité.
Dans un souci de déconcentration, la loi d'orientation de l975 avait ouvert à la CDES la faculté de déléguer certaines de ses compétences à des commissions de circonscription (article 6 & 7 ) Pratiquement. des commissions de circonscription (C.C,P.E.) pour l'enseignement élémentaire et CCSD pour l'enseignement secondaire fonctionnent dans chacun des départements visités, leurs compétences étant définies au moyen de secteurs géographiques recouvrant ou non les circonscriptions des inspecteurs de l'Éducation nationale. ou dans un cas, par types de handicaps (C.C.P.E. déficients auditifs" par exemple). Ce dernier mode de fonctionnement présente peut-être l'avantage d'une meilleure ,maîtrise technique des dossiers par les membres de la C.C.P.E. mais il recèle l'inconvénient certain de ne pas favoriser l’intégration de proximité en milieu ordinaire. l'inspecteur de l'Éducation nationale présidant la CCPE "spécialisée" n'ayant en principe pas compétence sur le secteur scolaire où réside l'enfant handicapé dont la commission traite le dossier.
Dans les départements où la mission s’est rendue. les C.C.P.E se trouvent. en principe placées sous la présidence de l'inspecteur de l'Éducation nationale de la circonscription qui. selon les cas, l'exerce effectivement ou non. Elles sont généralement installées dans les mêmes locaux que l’Inspecteur, ce qui semble de nature à favoriser les relations fonctionnelles avec l'Éducation nationale. Le secrétariat de la C.C.P.E. est le plus souvent exerce par un instituteur spécialisé, comme le prévoit la circulaire de 1976 citée plus haut. mais les moyens humains affectés à ces fonctions différent fortement d'un département à l'autre. avec un agent à temps complet par CCPE dans certains, un seul pour plusieurs C.C.P.E. dans la plupart des autres. Le . rythme des réunions. mensuelles ou bi-mensuelles, semble régulier dans tous les départements. Chacun des membres siégeant a en

principe. communication de la fiche censée le concerner : fiche médicale pour le médecin présent (en général un médecin scolaire), fiche de veux des parents transmise soit au président de séance soit aux membres de la commission désignés au titre des associations de parents d'élèves eu de handicapés. fiche de renseignements scolaires, fiche de renseignements psychologiques pour le psychologue. riche sociale lue par l'assistante sociale. La présence d'une assistante sociale, lorsqu'elle est prévue, est appréciée par l'ensemble des protagonistes interrogés par la mission. Dans un département, il a été indiqué qu'en l'absence de médecin au sein de la commission, la fiche de diagnostic médical est analysée par un autre membre non médecin. Cette pratique, si elle se trouve confirmée, est contraire aux dispositions législatives relatives au secret médical. Au cours des séances, les C C.P.E. désignent en leur sein un rapporteur, chargé de présenter brièvement le dossier à ses collègues.

Il faut noter que le contact avec les psychiatres reste souvent difficile peur des raisons de partage du secret médical d'une part, et du fait de la non concordance de la sectorisation psychiatrique et des circonscriptions de l'Éducation nationale, d'autre part.

Trois traits se dégagent du fonctionnement concret des C.C.P.E. et C.C.S.D.

l') L'analyse du ratio entre la durée des séances et le nombre des dossiers traités (avec un minimum de trente par réunion) Fait ressortir une durée moyenne maximale de traitement de chaque dossier en séance d'environ dix minutes, beaucoup moins pour certaines C.C.P.E. Cette durée, acceptable pour la vérification d'un dossier, est insuffisante lorsqu'il s'agit de l'étude approfondie d'un cas d'enfant sur lequel l'équipe éducative n'a pas pu se prononcer. Cette pratique renvoie donc sur "l'équipe technique" et sur "l'équipe éducative" réunie en amorti au sein ce l'établissement l'essentiel de la responsabilité dans le processus d'orientation des enfants handicapés.

2') L'article 6 § 7 de la loi de 1975 qui prévoit que les CCPE ou CCSD ne doivent prendre aucune décision sans que les parents ou le représentant légal de l'enfant aient été convoqués n'est mis en œuvre que de façon formelle dans sept des neuf départements visites. Les lettres de convocation. lorsqu'elles existent, mentionnent simplement, et souvent d'une manière peu explicite, la faculté qu'ont les parents de demander à être entendus en séance par les commissions. Trop souvent. les décisions se prennent en l'absence des parents.

3') Le fait que les membres ne connaissent pas nécessairement l'enfant au sein des commissions présente l'avantage théorique de garantir neutralité et équité au moyen d'un traitement "sur pièces" de dossiers. Dans ces conditions, il demeure indispensable que la proposition de prenant en compte les besoins spécifiques de l'enfant ait été élaborée en amont par l'équipe éducative en présence. non seulement des parents mais aussi des professionnels qui suivent l'enfant, et qu'elle puisse être réexaminée en aval par l'équipe technique de la CDES dans les mêmes conditions.

S'agissant du fonctionnement des équipes éducatives qui se tiennent dans les écoles sous la responsabilité du directeur et préparent les dossiers transmis aux CCPE, la mission a constaté une grande diversité des pratiques selon les départements mais surtout selon les établissements. Ces instances jouent un rôle central car elles sont le point de départ de toute sortie éventuelle de l'école ordinaire soit vers une classe d'intégration collective, soit \ers un établissement spécialisé. Leur influence semble d'autant plus décisive que. statistiquement. leurs suggestions sont généralement reprises dans les décisions Finales. et que ces dernières ne sont qu'exceptionnellement remises cri cause ultérieurement. Il n'est par suite, pas admissible que de telles réunions puissent se tenir " entre deux portes ", ou pendant la récréation, dans la cour. Il est indispensable que les aspects scolaires, mais aussi médicaux, sociaux et psychologiques puissent être examinés lors de cette réunion, ce qui nécessite la présence de tous les professionnels concernés. Les écoles ont exprimé le souhait de disposer d'un document synthétique, guide de l'intégration scolaire à l'usage des professionnels, rappelant notamment les textes et les procédures. Des documents très précieux de ce type avaient été rédigés par les services académiques de trois départements. Ce type ce démarche semblerait partout profitable.

Ces observations ont également été formulées. spécialement dans les grands départements, pour les équipes techniques de la C.D.E.S. Si le médecin reçoit, comme les circulaires internes de la branche famille lui en font obligation, systématiquement J'enfant et sa famille pour instruire les dossiers de demandes de prestations, tel n'est pas forcément le cas pour les demandes ou les révisions d' orientation. Or. il s'agit-là des décisions les plus lourdes de conséquences, du point de vue humain comme du point de vue financier. Dans plusieurs des départements visités (voir infra effectifs rattachés aux commissions) les effectifs des vacataires comme des permanents des équipes techniques semblaient insuffisants pour assurer un traitement approfondi des dossiers transmis.

Une petite équipe assure dans chaque département le secrétariat permanent de la C.D.E.S.. Composée d'agents des ministères chargés des Affaires sociales et de l'Éducation nationale. de catégorie B et C dans la quasi-totalité des cas. cette équipe joue un rôle nodal dans l'orientation des enfants handicapés en décidant. dans les faits, de leur placement dans les établissements. Dans a plupart des départements, la mission a rencontré des agents extrêmement dévoués et soucieux de gérer au mieux les dossiers et les files d'attente. Mais, concrètement, ces agents passaient des coups ce téléphone aux établissements pour s'enquérir des places disponibles et tentaient de gérer les urgences au coup par coup. Au-delà de la contradiction de cette procédure avec les textes. l'isolement et le faible niveau hiérarchique de ces agents, s'agissant de décisions aussi importantes. semblent préjudiciables aux intérêts des enfants et adolescents handicapés ainsi qu'à une saine gestion des deniers publics de l'assurance maladie.

A l'exception d'un des départements visités et à des degrés divers. la C.D.E.S. est une simple chambre d'enregistrement de décisions préparées par les équipes techniques. L'audition des parents. uniquement à leur demande. semble statistiquement exceptionnelle, bien que les parents soient parfois reçus au préalable par les équipes techniques. Quand les parents demandent une audition, celle-ci. selon les associations et les individus rencontrés. est généralement ressentie comme une expérience éprouvante : "je suis passé devant un tribunal". "on a interne mon enfant". voire dans les nombreux cas d'admission dans un établissement en dehors de la région d'origine - plus de la moitié pour les enfants handicapés domiciliés à Paris - ' " on a déporté mon enfant ".

La périodicité des réunions de la C.D.E.S. est mensuelle dans tous les départements, sauf dans un, où leur fréquence et leur durée varie judicieusement en fonction de l'importance de l'ordre du jour. Selon les dates et les départements, cent à huit cents dossiers par séance étaient évoqués. les décisions d'orientation figurant parmi celles d'attribution d'avantages et de prestations diverses. Une revue des procédures met en évidence une durée moyenne de vérification d'un dossier partout inférieure à cinq minutes de séance. Dans certains départements, de façon systématique. les dossiers n'arrivent devant la C.D.E.S. qu'après que les enfants ont déjà été admis dans un établissement. afin qu'une décision officielle régularise leur situation pour permettre leur prise en chance par l'assurance maladie. Presque partout. les décisions sont prises par bordereaux ou signées par listes sans examen individuel des dossiers d'orientation. Dans six des neuf départements, le travail commun entre les inspecteurs assurant la tutelle des établissements spécialisés et les secrétaires de la C.D.E.S. fait défaut; de telle sorte que ces derniers disposent uniquement, en matière de places disponibles. des informations collectées, souvent de façon désordonnée, auprès des établissements. Ce fonctionnement est tempéré. dans un département. par la création, à l'initiative du DDASS et de l'inspecteur d'académie. d'une préséance, afin d'examiner quelques cas particulièrement douloureux d'enfants sans solution et d'essayer de déterminer des principes de traitement pour chaque catégorie de dossiers.

La gravité des dysfonctionnements constatés dans le fonctionnement des CDES a conduit. dais plusieurs cas, les autorités responsables à faire diligenter des audits et/ou à renouveler les équipes.

1.2. Des moyens de fonctionnement insuffisants :

Plusieurs des CDES visitées par la mission. situées en étage dans des locaux anciens n’étaient pas accessibles aux handicapés. Sir plusieurs sites, la configuration des locaux et notamment l'utilisation de télécopies ne permettaient absolument pas de garantir la confidentialité des entretiens, voire celle du traitement des dossiers. L'une des CDES venait de déménager pour la troisième fois en quatre années, ce qui n'avait pas manqué de perturber son fonctionnement et de nuire à la qualité de son image auprès de ses partenaires.

S'agissant des effectifs 567,8 agents en équivalents temps plein se trouvaient affectés au secrétariat des C.D.E.S. au cours de l'année 1996-1997 (source enquête annuelle du SESI, dernier état consolidé disponible). Parmi eux, 298.3 agents relevaient des DDASS et 269,5 de l'Éducation nationale, parmi lesquels 136 instituteurs spécialisés.

Quant à l'informatisation des CDES, elle est insuffisante dans cinq des départements visités. sans que la mission ait cherché à vérifier si cette carence résulte d'un défaut du matériel et/ou de logiciel et/ou d'appropriation par les agents des outils informatiques.

2. l'absence de pilotage effectif de 1'orientation des enfants handicapés :

2.1. Les décisions des CDES ne constituent qu'une partie des orientations des enfants handicapés :

Les décisions de la C.D.E.S. ne concernent que les établissements et services du secteur médico-éducatif et les classes. sections ou établissements spécialisés du ministère de l'Éducation nationale. à l'exception des établissements à caractère sanitaire, les hôpitaux de jour notamment. Or ces derniers qui accueillent des enfants et adolescents handicapés en nombre important, se trouvent dans le champ de la mission. Et la scolarisation des enfants accueillis dans certains établissements sanitaires soulève de graves difficultés. Il faut donc souligner que l'analyse du fonctionnement des CDES ne permet de décrire qu'une partie des procédures d'orientation des enfants handicapés Or. comme le rappelle la circulaire SP-SS n' 76-156 du 22 avril 1976 citée plus haut : "normalement. l'admission dans les établissements de soins ou de cure, dans les maisons d'enfants à caractère sanitaire non spécialisées et dans les hôpitaux de jour ne relève pas des attributions des commissions. Mais le fait pour un enfant d'être admis dans un de ces établissements n'empêche pas que les commissions puissent être saisies en vue de reconnaître qu'il est handicapé et qu'il peut, comme tel, bénéficier des dispositions de la loi. En outre. les commissions peuvent préconiser l'admission d'un enfant ou d'un adolescent dans ces établissements". A ce sujet, il convient de rappeler qu'une partie importante des enfants ou adolescents handicapés souffrent de problèmes psychiques (cf première partie) et donc la question de la prise en charge de ces publics. y compris dans les établissements hospitaliers ou assimilés. revêt une importance cruciale pour apprécier la qualité des procédures d'orientation.

Dans plusieurs départements. la question de la prise en charge des soins psychiatriques et notamment des thérapies individuelles par l'assurance maladie a été soulevée par les interlocuteurs de la mission. En effet, la réglementation de l'assurance maladie prévoit que les soins médicaux dispensés aux enfants accueillis dans les établissements médico-sociaux soient pris en charge sur le budget global de l'établissement. Certains responsables d'établissements ont indiqué ne pas pouvoir prendre en charge des psychothérapies individuelles. dans la mesure où les taches institutionnelles dévolues aux psychiatres rattachés à l'institution absorbent déjà la totalité de leur emploi du temps et où le niveau du compte 622 du budget de l'établissement (honoraires) ne permet pas de financer des consultations extérieures. La mission a cependant constaté que dans de tels cas de figure, les pratiques des caisses primaires d'assurance maladie divergent. Si certaines fort du refus de la double prise en charge un principe. d'autres remboursent des traitements effectués à l'extérieur de l'établissement. Pour autant. la remarque formulée par plusieurs responsables d'hôpitaux de jour et de responsables de secteurs psychiatriques affirmant que certains enfants qu'ils connaissent demeurent en hôpital de jour alors qu'un accueil en établissement serait plus indiqué, au seul motif que leur admission équivaudrait, pour les raisons susmentionnées à un arrêt des traitements médicaux, a fortement inquiété les membres de la mission. Le fait que les admissions en hôpital de jour ne soient pas examinées par les CDES fait que dans aucun des départements visités, les autorités de l'État n'ont pu fournir à la mission d'éléments chiffrés sur ce type d'inadéquations dans les hôpitaux de jour,

2.2. Les commissions enregistrent les admissions dans les établissements spécialisés

Les statistiques relatives aux décisions d'orientation proposées par les commissions. de
même que leur consolidation dans l'enquête nationale annuelle du SESI, doivent être examinées avec une grande prudence. Ces décisions correspondent dans la plupart des cas aux placements prononcés en fonction des places disponibles et non en fonction des besoins spécifiques de l'enfant. De surcroît les CDES recherchent le cas échéant des places dans toute la France, même si la situation de l'enfant n'appelle pas en, elle-même un internai. La notion actuellement en vigueur de "liste d'attente" n'a donc pas de signification. les décisions prises intégrant. dès le stade de la proposition aux parents par la CDES. les disponibilités, autant qu'elles peuvent être connues. notamment pour les établissements hors départements. Le tait que des inadéquations soient décidées avant même que les cas soient soumis aux
décideurs administratifs réunis au sein de là C.D.E.S. rend difficile à ces derniers d'essayer d'infléchir utilement les capacités et les agréments des établissements scolaires et spécialisés de leur académie ou de leur département. Par suite, les décisions de la CDES ne fondent pas de façon incontestable une programmation des établissements dans la mesure où elles -te permettent pas d'évaluer finement les besoins spécifiques des enfants.

L'action des établissements dans le choix des publics qu'ils accueillent a été de nombreuses fois dénoncée à la mission sans qu'il soit possible de démontrer cette assertion. les membres de la mission n'ayant pas demandé communication des dossiers des enfants accueillis en institution. Pour autant. le choix d'accueillir les cas les plus , légers "a été revendiqué par plusieurs des établissements visités. au motif que le budget alloué ne suffirait pas à prendre en charge des cas plus "lourds" en dépit d'un agrément en ouvrant la possibilité.

En conclusion, la mission a constaté sur le terrain en matière d'orientation des enfants handicapés des cas de dysfonctionnements graves .- retour à la maison d'enfants handicapés sans solution de prise en charge, déscolarisation d'adolescents atteints de troubles de la conduite et du comportement inadéquations dans les placements en établissements médico-sociaux absence ou extrême faiblesse de la scolarité dans certains établissements sans que le handicap des enfants accueillis puisse le justifier, internat d'enfants handicapés loin de leur domicile en établissement dans des cas où la rupture avec le milieu familial n'est pas recherchée à des fins de protection des mineurs. Cela conduit à préconiser, de manière urgente, un rappel de la loi et des textes d'application aux responsables administratifs comme aux acteurs de terrain sur deux thèmes principaux . l'examen individuel des besoins éducatifs spécifiques de chaque enfant handicapé et le rôle central de la CDES en matière d'orientation, la responsabilité de l'État en la matière devant être assumée.

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